วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย

วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย
เขียนโดย พนมไพร ปารมี กรรมการฝ่ายวิชาการ

การปกครองท้องถิ่นก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 แบ่งออกได้เป็น 3 ระยะ คือ
1.สมัยสุโขทัย (พ.ศ.1718-1893) สมัยสุโขทัยการจัดการปกครองจะเป็นแบบพ่อปกครองลูก โดยมีศูนย์กลางที่เมืองหลวง มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข รายรอบเมืองหลวงประกอบด้วยหัวเมืองต่าง ๆ 3 ชั้น ได้แก่ หัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก และหัวเมืองประเทศราชซึ่งพลเมืองเป็นต่างชาติ
ต่อมาสมัยกรุงศรีอยุธยาระยะแรกการปกครองได้เปลี่ยนแปลงไปบ้างจากสมัยสุโขทัย ในสมัยอยุธยาพระมหากษัตริย์ทรงมีฐานะเสมือนเทพและการปกครองในระบอบสมบูรณาญา สิทธิราช ทั้งนี้ เป็นผลจากอิทธิพลของลัทธิเทวสิทธิ์ของขอมและอินเดีย แนวการปกครองแบบนี้เรียกว่า การปกครองแบบนายปกครองบ่าว
กล่าวได้ว่า สมัยสุโขทัยจนถึงอยุธยาก่อนการปฏิรูปของสมเด็จพรบรมไตรโลกนาถ ประเทศไทยไม่มีการแบ่งการปกครองออกเป็น ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นอย่างชัดเจน

2.สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (สมัยอยุธยา)
ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. 1991-2031) ทรงมีพระราชดำริที่จะรวมอำนาจสู่ส่วนกลาง และได้ทรงนำระบบจตุสดมภ์มาใช้ในการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนการจัดระเบียบการปกครองหัวเมือง ทรงได้แบ่งหัวเมืองเป็น 2 ชั้น ได้แก่ หัวเมืองชั้นใน และหัวเมืองชั้นนอกแบ่งออกเป็นเมืองชั้นเอก โท และตรี ภายใต้หัวเมืองทั้งสองประเภท ได้แบ่งเขตการปกครองออกเป็นส่วนย่อย ได้แก่
1.เมือง (จังหวัดในปัจจุบัน) มีผู้รั้ง หรือเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครอง
2.แขวง (อำเภอในปัจจุบัน) มีผู้ปกครองแขวงเรียกว่า หมื่นแขวง
3.ตำบล มีพนักงานปกครองตำบล ซึ่งมักมีบรรดาศักดิ์เป็น พัน เป็นผู้ดูแล
4.บ้าน หรือหมู่บ้าน มีผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งผู้ปกครองเมืองแต่งตั้ง
แนวคิดในการจัดการปกครองสมัยนี้คงให้ความสำคัญต่อการรวมอำนาจที่ส่วนกลาง หรือราชธานี ซึ่งจะมีบทบาทในการควบคุมหัวเมืองอย่างใกล้ชิด เว้นแต่เมืองประเทศราชที่ให้คนพื้นเมืองปกครองกันเอง สำหรับการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามแนวคิดในปัจจุบันยังไม่ปรากฏชัดในระยะ นี้

3.สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
(สมัยรัตนโกสินทร์)
กลางคริสต์ศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา ราชอาณาจักรสยามถูกการคุกคามจากลัทธิจักรวรรดินิยมของประเทศอังกฤษ และฝรั่งเศส การขาดเอกภาพและความมั่นคง ราชอาณาจักรสยามจึงต้องมีการปรับตัวขนานใหญ่ เพื่อปฏิรูปประเทศให้ทันสมัยและสามารถเผชิญหน้ากับชาติตะวันตกที่ออกล่า อาณานิคม
นับตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว สืบเนื่องมาถึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยมีการยกเลิกและปรับปรุงวัฒนธรรมประเพณีเดิม ตลอดจนมีการส่งนักเรียนไปศึกษาต่อในยุโรปและสหรัฐอเมริกา รัชกาลที่ 5 ได้ทรงปฏิรูปการปกครองประเทศ จากลักษณะที่อำนาจกระจายไปตามหัวเมืองต่าง ๆ ในยุคสยามกรุงเก่า ให้เป็นการรวมศูนย์อำนาจเข้าส่วนกลางด้วยเหตุผลเพื่อผนึกกำลังภายในประเทศ ต่อต้านการรุกรานจากชาติมหาอำนาจในขณะนั้นเป็นสำคัญการ ปกครองในสมัย ร.5 แบ่งออกเป็น 3 ด้าน ได้แก่ การปกครองส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
1) การจัดการปกครองส่วนกลาง
ในการจัดระเบียบการปกครองส่วนกลาง รัชกาลที่ 5 ทรงศึกษาแบบแผนจากชาติยุโรป โดยทรงยกเลิกระบบจตุสดมภ์ และประกาศใช้พระบรมราชโองการปรับปรุงการบริหารส่วนกลาง โดยจัดตั้งกรม 12 กรม คือ กรมมหาดไทย กรมพระกลาโหม กรมการต่างประเทศ กรมวัง กรมเมืองหรือนครบาล กรมนาหรือเกษตราธิการ กรมพระคลังมหสมบัติ กรมยุติธรรม กรมยุทธนาธิการ กรมธรรมการ กรมโยธาธิการ และกรมมุรธาธิการ ซึ่งแต่ละหน่วยต่างมีอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้อย่างชัดเจน เพื่อป้องกันความยุ่งยากสับสนในการทำงาน การจัดรูปบริหารส่วนกลางใหม่นี้ เป็นการจัดกรอบโครงสร้างกลไกของรัฐให้เป็นเครื่องมือรับใช้เป้หมาย คือ การสร้างรัฐ ซึ่งมีหน่วยงานดังกล่าวเป็นกลไกหลัก โดยมีหน้าที่ในการสร้างบูรณาการแก่รัฐด้วยการเข้าไปควบคุมจัดการปกครองและ เก็บภาษีในหัวเมืองต่าง ๆ ทั้งนี้ภารกิจหลักของรัฐ มี 3 ด้าน คือ การรักษาพระราชอาณาเขต การจัดเก็บรายได้และการปกครอง ซึ่งประการสุดท้ายนี้หมายถึง การรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน การชำระความขัดแย้งราษฎร
2) การจัดการปกครองส่วนภูมิภาค
ในการจัดการปกครองส่วนภูมิภาคหรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า เป็นระบบมณฑลเทศาภิบาล ทรงมีพระราชดำริให้เป็นการเสริมความเป็นปึกแผ่น และเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของราชอาณาจักร โดยอนุโลมตามแบบแผนการปกครองเดิมให้มากที่สุด และทรงจัดให้มีหน่วยราชการเพิ่มเติม คือ “มณฑลเทศาภิบาล” เพื่อเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง ทำหน้าที่ประสานงานระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาค และอุดช่องโหว่ของระบบการควบคุมแต่เดิม หน่วยงานส่วนกลางที่รับผิดชอบดูแลการจัดการปกครองส่วนภูมิภาค คือ กระทรวงมหาดไทย การปกครองระบบมณฑลเทศาภิบาลเป็นระบบการปกครองที่สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุ ภาพองค์ปฐมเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ทรงปรับปรุงขึ้น ในสมัยนี้ได้แบ่งการปกครองส่วนภูมิภาคออกเป็นระดับต่าง ๆ ดังนี้ (1) มณฑลเทศาภิบาล (2) เมืองหัวเมือง (3) อำเภอ (และเมืองขึ้น) (4) ตำบล (5) หมู่บ้าน โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
1) การจัดระเบียบบริหารการปกครองของมณฑลเทศาภิบาล
ลักษณะของมณฑลเทศาภิบาล มณฑลเทศาภิบาลเป็นหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาคที่ใหญ่ที่สุดประกอบด้วยหน่วย การปกครองชั้นรองลงไป ได้แก่ เมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน
การจัดส่วนราชการในมณฑลเทศาภิบาล การจัดส่วนราชการในมณฑลเทศาภิบาลแบ่งออกเป็น 3 แผนก ได้แก่ แผนกมหาดไทย แผนกอัยการ แผนกสรรพากร
ข้าราชการประจำมณฑลเทศาภิบาล มีชื่อเรียกตามตำแหน่งต่าง ๆ ดังนี้ข้าหลวงเทศาภิบาล ข้าหลวงมหาดไทย ข้าหลวงยุติธรรม ข้าหลวงคลัง ปลัดมณฑล ผู้ตรวจการ ใน ร.ศ. 114 (พ.ศ. 2483) ได้มีการเปลี่ยนแปลงบางตำแหน่ง คือ ตำแหน่งข้าหลวงยุติธรรม ได้เปลี่ยนเป็น ยกกระบัตรมณฑล มีอำนาจหน้าที่เป็นหน่วยงานประจำท้องที่ ของกรมมหาดไทยฝ่ายเหนือประจำมณฑล ส่วนงานด้านการคลังได้จัดตั้งมณฑล เป็นสาขาของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติโดยตรง รวมทั้งได้แต่งตั้งผู้ช่วยสรรพากรมณฑล อีก 1 ตำแหน่ง เพื่อช่วยงานมรรพากรมณฑล
2) การจัดระเบียบบริหารการปกครองของเมือง
หลักการและแนวความคิด สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพได้รับมอบหมายให้ปรับปรุงการบริหารราชการส่วน ภูมิภาค จึงทรงปรับปรุงเมืองให้เป็นจักรกลสำคัญขิงการบริหารราชการส่วนนี้ การปรับปรุงการบริหารงานบุคคล ราชการส่วนกลางเป็นผู้พิจารณาเรื่องการ แต่งตั้ง โยกย้าย เลื่อนชั้น ถอดถอน พิจารณาความดีความชอบ
การจัดส่วนองค์กรและข้าราชการหัวเมือง มี 3 แผนก ได้แก่ แผนกมหาดไทย แผนกสรรพากร แผนกอัยการ
ผู้ว่าราชการเมือง เป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบการบริหารราชการทุกอย่างในเมือง ยกเว้นการพิพากษาคดีทางศาล
กรมการเมืองในทำเนียบ ได้แก่ ข้าราชการประจำ มี 3คน คือ ปลัดเมือง ยกกระบัตร และผู้ช่วยราชการประกอบด้วยผู้ว่าราชการเมือง และกรมการเมืองอีก 2คณะ ได้แก่ กรมการในทำเนียบ และกรสการนอกทำเนียบ
กรมการเมืองนอกทำเนียบ มีบทบาทในการให้คำปรึกษาหารือแก่ผู้ว่าราชการเมืองและกรมการเมืองในทำเนียบ
กล่าวโดยสรุป หน่วยบริหารราชการชั้นเมืองเป็นหน่วยงานชั้นรองอยู่ใต้การบังคับบัญชาของมณฑลเทศาภิบาล
3) การจัดระเบียบบริหารการปกครองของอำเภอ
หลักการบริหารการปกครองของอำเภอ คือ เป็นหน่วยบริหารราชการส่วนภูมิภาคขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย มีฐานะเป็นหน่วยปฏิบัติการที่เป็นสาขาหรือตัวแทนของรัฐที่ใกล้ชิดกับประชาชน มากที่สุด
การจัดหน่วยบริหารราชการของอำเภอ ตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440) ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจัดตั้งอำเภอ โดยพิจารณาตามจำนวนพลเมืองที่อาศัยในพื้นที่หรือความกว้างของพื้นที่ ต่อมา พ. ส. 2475 ได้กำหนดให้การจัดตั้งอำเภอใหม่เป็นดุลยพินิจของข้าหลวงเทศาภิบาลหรือสมุห เทศาภิบาล และสามารถจัดตั้ง “กิ่งอำเภอ” ได้
ข้าราชการประจำอำเภอจะประกอบด้วยข้าราชการ 2ประเภท คือ ข้าราชการที่เป็นกรมการอำเภอ และที่ไม่ได้เป็นกรมการอำเภอ ประเภทแรก ได้แก่ นายอำเภอ ปลัดอำเภอ สมุห์บัญชีอำเภอ ประเภทที่ 2 ได้แก่ เสมียนพนักงาน สำหรับกิ่งอำเภอให้มีกรมการอำเภอ รองจากนายอำเภอ และเสมียนพนักงานประจำการ การจัดหน้าที่ระยะแรกแบ่งเป็น ปลัดอัยการ และปลัดธุรการ การแบ่งงานนี้เป็นอุปสรรคต่อการตรวจท้องที่ จึงได้แบ่งออกเป็นปลัดขวาและซ้าย ปลัดขวาซึ่งอาวุโสกว่าเป็นผู้ช่วยและผู้แทนนายอำเภอทุกกิจการ ปลัดซ้ายอยู่ประจำที่ว่าการรับผิดชอบระเบียบการทุกอย่าง กรมการอำเภอมีหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยในท้องที่
4) การจัดระเบียบบริหารการปกครองของตำบลและหมู่บ้าน
หลักการปกครองของตำบลและหมู่บ้าน ให้กำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นหัวหน้าการปกครองชั้นตำบลและหมู่บ้าน มีฐานะเป็นตัวแทนของประชาชนในท้องที่ปฏิบัติหน้าที่เป็นตัวเชื่อมระหว่าง รัฐบาลและประชาชน โดยประชาชนเลือกผู้ใหญ่บ้าน จากนั้นผู้ใหญ่บ้านเลือกกำนัน
จากการจัดรูปมณฑลอย่างต่อเนื่องตลอดรัชสมัยของรัชกาลที่ 5 แสดงถึงบทบาทอันสำคัญยิ่งของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นบทบาทการสร้างรัฐเดี่ยว กล่าวคือ มิติการจัดกระทรวงในฐานะที่เป็นกรอบใหญ่ของการบริหารราชการแผ่นดินและมิติ ที่สองเป็นการอาศัยกรอบดังกล่าวผนึกกำลังอำนาจของเมืองหลวง และปรับปรุงเปลี่ยนแปลงส่วนภูมิภาคตามกระบานการสร้างรัฐเดี่ยว

การปกครองท้องถิ่นภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง (พ.ศ.2475-2535)
ในช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการอีกครั้งในช่วงปลายปี พ.ศ. 2476 รัฐบาลได้ปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินอีกครั้งหนึ่ง โดยตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
1. พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476
2. พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476
3. พระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481
4. พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495
5. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495
6. พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496
7. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498
8. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ. 2499
9. ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 326
10. ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 335
11. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518
12. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521
13. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528
14. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534

กล่าวโดยสรุป การริเริ่มจัดให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามกฎหมายฉบับต่าง ๆ นับเป็นพื้นฐานของจุดกำเนิดการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในเวลาต่อมาหลาย ๆ รูปแบบ