ต่อไป »

[(คนหลังจอ)]

http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2005q4/article2005oct26p1.htm
โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยนเรศวร  มติชนรายวัน วันที่ 26 ตุลาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10091
วินัยการคลังของท้องถิ่น

ค้นหาคำนิยามเป็นรูปธรรม

วินัยทางการคลัง (fiscal discipline) เป็นหลักการสำคัญของการบริหารระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับภาครัฐ- เพราะว่าภาครัฐนั้นแตกต่างจากปัจเจกบุคคล ถ้าบุคคลหนึ่งฉัน้ยืมแล้วเกิดหนี้สินล้นพ้นตัวก็ต้องรับผิดชอบ ถูกฟ้องล้มละลายยึดทรัพย์หรือจำคุก ไม่มีผลกระทบต่อคนอื่นๆ แต่ถ้าหากว่าภาครัฐตกอยู่ในสภาพเป็นหนี้เป็นสิน ผลกระทบหรือความทุกข์จะตกกับประชาชนและระบบเศรษฐกิจอย่างกว้างขวาง หลายสถานด้วยกัน

หนึ่ง รัฐบาลจะเร่งการจัดเก็บภาษีซึ่งเพิ่มภาระให้ประชาชน

สอง รัฐบาลจะปรับลดรายจ่ายลง (เหมือนเหตุการณ์ในปี 2541 ที่รัฐบาลไทยปรับลดรายจ่ายงบประมาณแผ่นดินลง ถึงสี่ครั้งภายในปีเดียว เพราะความพยายามที่จะเป็น "เด็กดี" ตามเงื่อนไขของ IMF) ทำให้เกิดผลซ้ำเติมภาวะเศรษฐกิจที่ตกต่ำอยู่แล้ว -  อนึ่ง รายการรายจ่ายที่ถูกปรับลดลงมักจะเป็นรายจ่ายด้านสังคม ด้านสวัสดิการคนจน ฯลฯ

สาม มีผลทำลายความมั่นใจในภาคธุรกิจและการลงทุน

ในระดับรัฐบาล - มีกลไกควบคุมวินัยทางการคลังหลายมาตรการ

กล่าวคือ

(ก) กำหนดเพดานการขาดดุลงบประมาณไม่เกินร้อยละ 10

(ข) จำกัดยอดหนี้สาธารณะ ไม่เกินเพดานที่กำหนด เช่น ไม่เกินร้อยละ 50 ของ GDP

(ค) กำหนดเพดานภาระการชำระคืนหนี้ (debt service หมายถึง เงินต้นบวกกับดอกเบี้ย) ต้องไม่เกินสัดส่วนหนึ่ง ของเงินตราต่างประเทศ ที่เข้ามาภายในประเทศ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) ก็เป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ ซึ่งมีสถานะเป็นนิติบุคคล ลงทุนได้และก่อหนี้ได้ นอกจากนี้ยังสามารถจัดเก็บภาษี และค่าธรรมเนียมจากประชาชน ในแง่นี้ อปท.ก็ควรจะยึดถือหลัก "วินัยการคลังของท้องถิ่น" - แต่ว่าวินัยการคลังของท้องถิ่นหมายถึงอะไร? ชัดเจนหรือไม่? อย่างง่ายๆ เรานึกถึงสภาพไม่เป็นหนี้สินล้นพ้นตัว หมายถึงอาจจะมีหนี้สินแต่ก็สามารถชำระคืนได้(สบายมาก) แต่แค่นี้คงไม่พอ เราจำเป็นต้องกำหนดนิยามที่เป็นรูปธรรม สำหรับใช้งานจริง พร้อมกับสร้างเครื่องชี้วัดว่าที่จะบอกได้ว่า

ระดับ A แปลว่าวินัยการคลังดีมาก

ระดับ B ปานกลาง หรือไม่มีปัญหา

ระดับ C ส่อสัญญาณอาจจะขาดวินัยทางการคลัง

และ D มีปัญหาอย่างยิ่ง

 

วินัยการคลังไม่ใช่หมายถึงการปิดโอกาสการฉัน้ยืม

การรักษาวินัยทางการคลัง ไม่ได้แปลว่า ต้องไม่ฉัน้ยืมเลย อปท.จะต้องทำงบประมาณรายจ่ายแบบสมดุลหรือเกินดุล(balance budget, surplus budget) ตลอดเวลา

ในทางตรงกันข้าม ถ้าหาก อปท.มีโอกาสการลงทุนที่ดี คือทำโครงการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนสูง คุ้มค่าเกินกว่าอัตราดอกเบี้ย - ฉัน้ยืมดีกว่าไม่ทำอะไร

ผลดีแง่หนึ่งคือ โครงการลงทุนนั้นช่วยเพิ่มรายได้ และขีดความสามารถของท้องถิ่น ส่งเสริมธุรกิจและเศรษฐกิจในท้องถิ่น เพราะธุรกิจการก่อสร้างและธุรกรรมในภาคเอกชนตามมา

ผลดีอีกทางหนึ่งคือราษฎรได้รับบริการที่ดีขึ้นจากโครงการนั้นๆ แล้วแต่ว่าลักษณะของโครงการลงทุนนั้นคืออะไร เช่น สร้างตลาดสดใหม่แทนตลาดสดเดิมที่ชำรุดทรุดโทรม โรงฆ่าสัตว์ใหม่ที่ถูกสุขลักษณะ สร้างโรงแยกขยะและทำรีไซเคิล พัฒนาการเคหะเพื่อคนจน ปรับปรุงบริการประปาของท้องถิ่น ฯลฯ อนึ่ง ในภาวะเงินเฟ้อ-การลงทุนเสียตั้งแต่วันนี้ดีกว่ารอไปอีก 2-3 ปี เพราะว่าค่าก่อสร้างอาจจะเพิ่มขึ้น

อปท.ของไทยเราส่วนใหญ่มีความระมัดระวังมาก ไม่กล้าฉัน้ยืม ทั้งๆ ที่ความจริงมีโครงการลงทุนที่ดี และมีกำลังพอจะฉัน้ยืมได้ โดยไม่มีปัญหาขาดวินัยทางการคลัง

แต่เราจะโทษองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็คงไม่ได้ เนื่องจากทุกหน่วยงานก็อยากจะได้ "ของฟรี"(โครงการฟรี) มากกว่า หมายถึง การขอให้รัฐบาลอุดหนุนการลงทุนโครงการต่างๆ เช่น น้ำขาดแคลนต้องลงทุนพัฒนาแหล่งน้ำใหม่ ของบฯอุดหนุนสร้างบ่อกำจัดขยะ หรือบำบัดน้ำเสีย ฯลฯ

แต่เนื่องจากเงินอุดหนุน (เฉพาะกิจ)จากรัฐบาลให้กับ อปท.นั้นมีจำกัด ดังนั้น หน่วยงานท้องถิ่นต้องอาศัยกลไกทางการเมือง (ล็อบบี้) ผู้มีอำนาจ ให้เห็นคล้อยตามว่า การลงทุนในเมืองของตนนั้นสำคัญยิ่งใหญ่กว่าที่อื่นๆ ผลลัพธ์คือต่างฝ่ายต่างล็อบบี้ เพื่อแย่งชิงเงินอุดหนุน งานวิจัยเชิงประจักษ์ยังพบว่า เงินอุดหนุนเฉพาะกิจมีอคติกับเมืองใหญ่ มากกว่าพื้นที่ชนบทและยากจน เป็นเพราะว่าอิงหลักเกณฑ์ทางธุรกิจและทางเศรษฐกิจ มากกว่าอิงเกณฑ์ทางสังคม

เท่าที่สังเกต กลไกจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจอาจจะไม่ยุติธรรมกับ อปท. ขนาดเล็ก และซ้ำเติมความไม่เท่าเทียมให้กว้างขึ้น จึงขอทำหน้าที่ในฐานะราษฎร "ส่งเสียง" (voice) ให้หน่วยงานที่มีอำนาจ เช่น คณะกรรมการกระจายอำนาจ ให้องค์กรปกครองท้องถิ่น (กกถ.) และสำนักงานที่เกี่ยวข้อง องค์กรเหล่านี้ความจริงเข้าใจปัญหาเหล่านี้ดี และทำงานหนัก ประชุมทุกเดือน เสียแต่ว่าวาระการพิจารณาส่วนใหญ่มักเกี่ยวกับเรื่อง "การแบ่งเค้ก" และเป็นเรื่องเร่งด่วน แต่วาระการพิจารณาที่มองไปข้างหน้า ปรับปรุงกลไกในระยะยาวให้เกิดความเป็นธรรมทั้งตามแนวตั้งและแนวน้อย ใช้หลักวิชาการ ยังมีน้อยเกินไป

การขับเคลื่อน อปท.ให้เก่งในเชิงบริหารการเงิน และคำนึงวินัยทางการคลังด้วย - เราควรสนับสนุนให้ อปท.พึ่งตนเองด้านการลงทุน กล่าวคือ ลงทุนโดยใช้หลักไฟแนนซ์มากกว่าการล็อบบี้ขอเงินอุดหนุน เงินอุดหนุนจากรัฐบาลไม่ดีหรือด้อยประสิทธิภาพอย่างไร? ขอขยายความด้วยรูปภาพ และคำศัพท์วิชาการ tax exporting

 

ในรูปภาพประกอบ ถ้า อปท.แห่งหนึ่งจะลงทุนทำโครงการตนเอง โดยพิจารณาขนาดโครงการลงทุนที่เหมาะสม เงื่อนไขจ่ายเงินเองทั้งหมดจะเป็นที่ A แต่ถ้าหากได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล (สมมุติว่ารัฐบาลรับภาระส่วน k หมายความว่า จ่ายเอง 1- k) ขอโครงการลงทุนขนาดใหญ่เกินกว่าความเป็นจริง (ระดับ B) สัดส่วน k นี้มีคำศัพท์เรียกว่า การส่งออกภาษี(tax exporting) หมายถึง การผลักภาระภาษีให้กับส่วนรวม(ภาษีอากรทั้งประเทศ)

ที่น่าวิตกกังวลคือ การให้เงินอุดหนุน อปท.นั้นมีวิธีการคัดเลือกโครงการที่ดีหรือไม่? ต้องยอมรับว่าเป็นกลไกที่อิงการเมือง (ล็อบบี้)สูง เราจะหาความโปร่งใส และเป็นธรรมได้อย่างไร กลไกที่ใช้อำนาจจะต้อง "จ่าย" ให้แก่ผู้มีอำนาจ เกิดความรั่วไหลถึงแม้ว่าถูกต้องตามระเบียบของราชการ (มีเซ็นรับและเบิกจ่ายจริง) แต่เราจะแน่ใจได้อย่างไรว่า เงินอุดหนุน 100 บาทที่จ่ายออกไปความจริงมีค่า (การลงทุน) เพียง 50-60 บาท

 

ให้ อปท.ฉัน้ยืม ดีกว่าการล็อบบี้เงินอุดหนุนจากรัฐบาล

ขอเสนอเป็นหลักคิดว่า เราน่าจะตั้งหลักกันใหม่ โดยกำหนดหลักการให้ อปท. ฉัน้ยืมทำโครงการลงทุนด้วยตนเอง แทนการให้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ จะดีกว่า - โดยที่ภาครัฐและหน่วยราชการทำหน้าที่สนับสนุนเบื้องหลังทางวิชาการ คือ

o การให้ความช่วยเหลือทางวิชาการ หลักวิเคราะห์โครงการลงทุน การคำนวณผลประโยชน์ (benefit) การคำนวณต้นทุน(cost) ให้ครบถ้วน รอบคอบ คำนึงสภาพความเสี่ยง (วาดภาพสถานการณ์ที่ดี-ปานกลาง-เลวร้าย)

o กำหนดเกณฑ์การฉัน้ยืมที่ไม่พอตัว ไม่เกินกำลัง หรือว่าจะเกิดปัญหาวินัยทางการคลัง - เท่าที่ทบทวนวรรณกรรมในหลายประเทศ พบว่าไม่มีสูตรตายตัว แต่ถ้าคิดกันว่า ภาระชำระคืนหนี้ไม่เกินร้อยละ 15 ของรายได้ของ อปท.(โดยไม่รวมเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ) ก็น่าจะพอรับได้ ความหมายคือ อปท. กันเงินออมไว้ร้อยละ 15 ของทุกๆ ปี ... เมื่อสะสมหลายปีก็เป็นเงินก้อนใหญ่พอที่จะลงทุนได้ .. แต่แทนที่จะรอให้ถึงเวลานั้นก็ทำโครงการในปัจจุบัน เพราะว่าประชาชนเดือดร้อนต้องการจะได้รับบริการเดี๋ยวนี้ .. และดีกว่ารอไปสร้างในวันข้างหน้า เพราะค่าก่อสร้างอาจจะแพงขึ้นจนสร้างไม่ได้

o รัฐบาลควรจะใจแข็ง ผลักดันให้ อปท.ขนาดใหญ่ เช่น กรุงเทพมหานคร เทศบาลนคร และ อบจ.ขนาดใหญ่ เลิกได้รับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ .. องค์กรเหล่านี้ควรจะเป็น "รุ่นพี่" นำร่องรุ่นน้องให้ทำโครงการลงทุนของตนเอง พัฒนาการวิเคราะห์การเงิน ละเลิกการจะ "ส่งออกภาษี" (tax exporting) ผู้เขียนเชื่อมั่นว่า องค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ มีขีดความสามารถฉัน้ยืมและชำระคืนได้อย่างแน่นอน -- เมื่อสถานการณ์บังคับ แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันนี้เปรียบเสมือนการมี 2 หน้าต่าง หน้าต่างหนึ่งฟรี แต่ว่าอีกหน้าต่างหนึ่งต้องเสียเงิน

"ของฟรี ใครๆ ก็ชอบ" แต่ว่าไม่เป็นผลดีต่อส่วนรวม

 

พัฒนาความสามารถ

การจัดการการเงินการคลังของ อปท.

เรามักจะดูตัวอย่างจากประเทศที่เจริญกว่าด้านกระจายอำนาจฯ เช่น ประเทศญี่ปุ่นซึ่งผ่านประสบยาวนานกว่า 50 ปี (คนญี่ปุ่นมักจะอ้างอิงด้วยความรู้สึกยกย่อง รายงานของศาสตราจารย์ชุป ในปี 1949 เรียกชื่อตามนักเศรษฐศาสตร์ Carl Shoup ซึ่งเปรียบเสมือนสถาปนิกออกแบบการกระจายอำนาจ ให้ท้องถิ่นของญี่ปุ่นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง)

ปัจจุบันเทศบาลญี่ปุ่น (สามพันกว่าแห่ง) ส่วนใหญ่ล้วนมีประสบการณ์ฉัน้ยืมเงินลงทุน โดยการออกพันธบัตร และหาเงินจากรายได้จากภาษีจากผลตอบแทนของโครงการลงทุน ..

ถ้าหากเราจะเลียนแบบอะไรที่ดีๆ บ้างก็ไม่น่าเสียหายอะไร ที่สำคัญคือ การพัฒนาบุคลากรของ อปท. ให้มีความสามารถการวิเคราะห์การเงิน ตลาดเงินและตลาดทุน การพึ่งตนเอง และฉัน้ยืมที่ยึดหลักวินัยทางการคลัง บนพื้นฐานความไม่ประมาท
อีกไม่กี่ปีก็เก่ง