http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2005q2/article2005june21p2.htmโดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยนเรศวร มติชนรายวัน วันที่ 21 มิถุนายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 9964
การกำกับดูแลสองระดับ
การกำกับดูแลสภาพสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องละเอียดอ่อนที่มีผลลัพธ์ต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน เช่น น้ำเสีย อากาศเสีย ฝุ่นควัน มีผลรบกวนหรือสร้างความเสียหายต่อสุขอนามัยของประชาชน
ที่กล่าวว่าละเอียดอ่อนนั้นเพราะว่ามีความหลากหลาย บางพื้นที่มีปัญหามลพิษทางอากาศอย่างรุนแรงแต่ว่าอีกพื้นที่อื่นๆ ไม่เป็นปัญหา วันนี้กลิ่น-ควันรุนแรงจนทำให้ผู้คนเจ็บป่วย แต่วันพรุ่งนี้อาจจะไม่เป็นปัญหา นี่คือความไม่แน่นอนชนิดวันต่อวัน..
การกำกับดูแลสภาพสิ่งแวดล้อมจึงต้องมีสองระดับ ระดับชาติหรือระดับนโยบาย ซึ่งเหมาะกับวิธีการทำงานของราชการส่วนกลาง
อีกระดับหนึ่งคือระดับปฏิบัติการ หมายถึงจะต้องรับรู้ปัญหาชนิด "วันต่อวัน" ตอบสนองปัญหาได้อย่างรวดเร็วทันใจแบบฮิตาชิคือ "เปิดปุ๊บติดปั๊บ" ซึ่งเหมาะสมที่จะเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หลักการข้างต้นนี้ความจริงเป็นที่รู้กันทั่วไป แต่น่าเสียดายว่า การถ่ายโอนภารกิจด้านสิ่งแวดล้อม ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังน้อยเกินไป เครื่องมือที่ให้กับท้องถิ่นเพื่อ "ทำงานได้" มีน้อยเกินไป และขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ทั้งความรู้และการมีข้อมูลสิ่งแวดล้อม) ก็ยังน้อยเกินไป
ปัญหาการถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถิ่นด้านสิ่งแวดล้อม
คลื่นไม่จูนกัน
จากเอกสารวิจัยของหลายสถาบันการศึกษา พบว่า บทบาทการทำงานของท้องถิ่นนั้นส่วนใหญ่เกี่ยวกับงานโครงสร้างพื้นฐาน (ถนนหนทาง คูคลอง) และการให้บริการประชาชน ที่เรียกว่า ด้านคุณภาพชีวิตของประชาชน บทบาทอื่นๆ คือ ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านส่งเสริมเศรษฐกิจ และด้านทำนุศิลปวัฒนธรรม ยังอยู่ใน "แนวหลัง" ซึ่งผมเห็นว่าเป็นปัญหาบกพร่องด้านการจัดการ เราควรจะปรับบทบาทของท้องถิ่นให้สมดุลเพราะว่าประชาชนต้องการบริการทุกด้าน สิ่งแวดล้อม ศิลปวัฒนธรรมก็มีความสำคัญและมีคุณค่าทางจิตใจไม่น้อยไปกว่าโครงสร้างพื้นฐาน
ปัญหาของการจัดการ คือ ฝ่ายราชการส่วนกลางบอกว่า "ถ่ายโอนงานให้ไปแล้ว" ฝ่ายท้องถิ่นบอกว่า "งานมาแต่เงินไม่มี" "อำนาจกำกับตรวจสอบก็ไม่ตามมาด้วย"
จากข้อมูลการถ่ายโอน พบว่ามีงานถ่ายโอนด้านสิ่งแวดล้อมให้ อปท. ดังนี้
* การจัดการขยะมูลฝอย จาก กรมโยธาธิการและผังเมือง
* บำบัดน้ำเสีย จาก กรมโยธาธิการและผังเมือง
* คุ้มครองป้องกันที่สาธารณประโยชน์ จาก กรมการปกครอง
* ควบคุมไฟฟ้า จาก กรมอุทยานแห่งชาติ
* การรายงานติดตามคุณภาพสิ่งแวดล้อม จาก กรมควบคุมมลพิษ
* การรายงานคุณภาพสิ่งแวดล้อม จาก พ.ร.บ.แร่ จาก กรมอุตสาหกรรม
* การรายงานข้อมูลและสถานการณ์สิ่งแวดล้อม จาก กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม
พิจารณาจากตัวอักษร จะเห็นว่า งานที่ถ่ายโอนไปให้ท้องถิ่นก็ไม่น้อย แค่การจัดการขยะมูลฝอยบำบัดน้ำเสีย ป้องกันการรุกที่สาธารณะ.. ก็เป็นงานหนักหนาทีเดียวสำหรับท้องถิ่น ต้องใช้เงินลงทุน-ใช้คนกำกับดูแล-ใช้ความรู้ไม่น้อย
ฟังความทางฝ่ายของท้องถิ่นบ้าง ได้ความว่า
หนึ่ง งานมาแต่เงินไม่มี (เพราะว่าโรงบำบัดน้ำเสีย บ่อขยะ ต้องการเงินลงทุนสูงมาก
สอง ไม่มีพื้นที่ (บ่อขยะหรือโรงบำบัดน้ำเสีย ล้วนใช้พื้นที่มหาศาลจะได้อย่างไรในเมือง มีพื้นที่แต่ว่าอยู่ห่างไกลเกินไป ทำให้ต้นทุนค่าขนส่งสูงชนิดทำไม่ได้)
สาม ไม่เกี่ยวข้องหรือไม่ใช่เรื่อง เช่น ไม่มีพื้นที่ป่า สี่ อำนาจหน้าที่ที่ให้ไม่พอเพียง เช่น การป้องกันการบุกรุกพื้นที่สาธารณะ หรือ "สายไปแล้ว" เพราะว่าบุกรุกที่กันมานานกว่าหนึ่งชั่วอายุคนไปแล้ว... บางคนประเภทปากเจ็บยังฝากย้อนมาด้วยว่า "ทำไมราชการส่วนกลางจึงล้มเหลวไม่ป้องกันการบุกรุกก่อนหน้านี้"
ก็ว่ากันไป แต่การกล่าวหากันไม่ช่วยแก้ปัญหาอะไร นอกเหนือจากความสะใจและเพาะศัตรู
สิ่งที่ท้องถิ่นทำได้ แต่ว่ายังมีช่องว่าง
ดังกล่าวข้างต้นว่า งานระดับปฏิบัติการกำกับดูแลสิ่งแวดล้อม ประเภทต้องจับตา "วันต่อวัน" นั้นต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ควรจะปล่อยให้ราชการส่วนกลางดำเนินการ ตัวอย่างเช่นขยะถ้าหมักหมมไว้สัก 7 วัน จะเป็นอย่างไร? การจัดการขยะ น้ำเสีย.. ชัดเจนว่าต้องเป็น อปท.ควรจะทำ และ "การรวมกันทำ" จะดีกว่าต่างคนต่างทำ เพราะเหตุว่าแต่ละ อปท.เล็กเกินไป การจัดการขยะและน้ำเสียควรจะทำขนาดใหญ่ ตามหลัก "การประหยัดจากขนาด" (economies-of-scale)
ความจริงผู้บริหารท้องถิ่นที่อยู่ใกล้กันหรือในจังหวัดเดียวกัน ล้วนรู้จักกันดี บ้างเป็นพี่เป็นน้องกัน หรือเป็นสามีภรรยากัน.. แต่น่าสังเกตว่าวัฒนธรรมการทำงานร่วมกันแบบ "สหการ" ไม่มีหรือมีน้อยมาก (ถ้าคะแนนเต็ม 10 ผู้เขียนว่ามีเพียง 1) น่าจะมีงานวิจัยอย่างลึกซึ้งว่าเป็นเพราะสาเหตุใด? ได้มีโอกาสพบปะพูดคุยกับคนท้องถิ่นอยู่บ่อยๆ ก็ทราบว่า "มันยาก" การทำข้อตกลงร่วมลงทุนด้วยกัน (หรือเป็นหนี้ร่วมกัน สมมุติเอาว่ามี อปท. 4 แห่งร่วมตกลงกัน) แบ่งหน้าที่กัน (ใครจ่ายส่วนไหน) และจะแบ่งผลกำไร (ถ้ามี)
ผู้เขียนก็เห็นพ้องด้วยว่า ยากจริงๆ ถ้าหากทำหน้าที่เป็นผู้บริหารท้องถิ่นก็คงต้องพูดอย่างนี้ แค่ฉลาดคิดอย่างเดียวยังไม่พอเพียง "ใครทำได้" ช่วยบอกทีเถอะจะขอไปคำนับ ขอศึกษาดูงาน และเชียร์อย่างเต็มที่จริงๆ
ถ้าหากจะผลักดันสหการของท้องถิ่นด้านสิ่งแวดล้อม เห็นว่าควรจะเสริมด้วย "ตัวช่วย" บางอย่างในลักษณะของแรงจูงใจทางการคลัง
ทางหนึ่งคือ การให้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจด้านสิ่งแวดล้อม โดยอาจจะกำหนดเงื่อนไขต้องทำข้อเสนอโครงการแบบ "สหการ" ไม่ให้โครงการเดี่ยว
มีข้อสังเกตว่า การให้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจแบบโครงการเดี่ยวที่ผ่านมาทำให้เกิดปัญหาเพิ่มความไม่เป็นธรรมในสังคม คือเงินอุดหนุนเฉพาะกิจกระจุกตัวในพื้นที่เมืองใหญ่ (เพราะอคติของการคำนวณทางการเงิน ผลคำนวณในเมืองใหญ่ได้เปรียบกว่าในชนบท) อำนาจการล็อบบี้ของเมืองก็สูงกว่าเมืองขนาดเล็กหรือชนบท แก้ไขกติกาเงินอุดหนุนเฉพาะกิจกันใหม่เถอะ - พร้อมกับสร้างวัฒนธรรมการทำงานแบบสหการ ให้น้ำหนักความสำคัญของโครงการสหกิจมากกว่าโครงการเดี่ยว
ทางที่สอง พัฒนาความสามารถการวิเคราะห์การเงินให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น - ที่ผ่านมาท้องถิ่นไม่เป็นจะต้องมีนักวิเคราะห์ทางการเงิน เพราะของบฯอุดหนุนรัฐให้ช่วยมาลงทุนให้ด้วย พร้อมกับของบฯดำเนินการบำบัดน้ำเสีย/กำจัดขยะจากรัฐด้วย เป็นเรื่องจริงนะไม่ใช่พูดลอยๆ วิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนแบบนี้ "ห่วยแตก" หรือ "ใช้ไม่ได้" จริงๆ ในมิติเศรษฐศาสตร์ แต่ในมุมมองการเมืองแบบถิ่นนิยมสุดสุด อาจจะว่า "ดี" ก็ได้ พนักงานท้องถิ่นไม่ต้องประสีประสาอะไรกับเทคนิควิชาการ เช่น benefit-cost analysis และ financial flow นี่คือความบกพร่องเชิงสถาบันและการพัฒนาบุคลากรของการปกครองท้องถิ่นในบ้านเรา
ในกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่กำกับ อปท.ก็เถอะ มีสักกี่คนที่เข้าใจการวิเคราะห์เศรษฐศาสตร์และเชิงธุรกิจ
เพิ่มความไว้วางใจให้ท้องถิ่น
กำกับแหล่งกำเนิดมลพิษและการรายงานข้อมูล
การเพิ่มอำนาจให้ อปท. ที่ทำได้และควรจะเป็น คือ อำนาจการกำกับดูแลมลพิษจากแหล่งกำเนิดมลพิษ (environmental regulation)
ความหมายคือ ให้โรงงานหรือแหล่งกำเนิดมลพิษ จดบันทึกกิจกรรมและการก่อของเสีย เช่น ปริมาณน้ำเสีย ขยะ พร้อมกับระบุการใช้สารเคมีในกระบวนการการผลิต ซึ่งจะเกิดผลลัพธ์ (การคายสารพิษออกมา) เป็นประจำทุกวัน พร้อมกับสรุปรายงานให้เจ้าพนักงานสิ่งแวดล้อมท้องถิ่น (เทศบาลหรือ อบต.) ที่เกี่ยวข้อง
ความจริงใน พ.ร.บ.ส่งเสริมและดูแลคุณภาพสิ่งแวดล้อม 2535 ได้ระบุมาตราไว้แล้ว - แต่เป็นที่น่าเสียดายว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกลับละเลย ไม่ดำเนินการให้เป็นตามกฎหมาย เนื่องจาก พ.ร.บ.จะเป็นมรรคเป็นผลก็ต่อเมื่อ มีกฎหมายอนุบัญญัติตามมา โดยระบุว่าระเบียบปฏิบัติสำหรับโรงงาน/แหล่งกำเนิดมลพิษ พร้อมกับนิยามว่า "สารเคมี" หรือ "ประเภทของเสีย" นั้นครอบคลุมตัวใดบ้าง - ความจริงการระบุประเภทของ pollutants ใดควรจะต้องรายงานนั้น ไม่ยาก และมีแนวปฏิบัติในประเทศอื่นๆ อยู่แล้ว เช่น หน่วยงาน EPA ของสหรัฐ เป็นต้น
นี่ก็เป็นอีกเหตุผลหนึ่งที่ผมไม่ไว้วางใจการทำงานของหน่วยราชการส่วนกลาง ซึ่งนอกจากละเลยภารกิจที่ควรจะเป็นแล้ว ยังนั่งทับหรือกั๊กอำนาจไว้กับตัว
ขยายความ การกำกับดูแลสิ่งแวดล้อมนั้นมีสองระดับ ระดับหนึ่งเรียกว่า ambient level คือสภาพบรรยากาศทั่วไป เช่น ปริมาณ BOD ในลำน้ำ ปริมาณฝุ่นละอองบริเวณสี่แยกอนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิ.. เรารู้ว่ามีปัญหามากหรือน้อย แต่ว่าจับมือใครดมไม่ได้ เป็นการวัดมลพิษแบบ non-point source อีกระดับหนึ่งคือการวัด ณ แหล่งกำเนิด (point-source pollution) ส่วนนี้คือ "ช่องว่างที่หายไป"
การขับเคลื่อนนโยบาย ให้ อปท.ทำหน้าที่กำกับดูแลสิ่งแวดล้อมในส่วนของแหล่งกำเนิดมลพิษ เป็นสิ่งที่ทำได้ และน่าจะทำได้เร็ว เพราะไม่ต้องทำกับ อปท.จำนวนนับร้อย-นับพันแห่ง พื้นที่ที่จะต้องดูแลมลพิษ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งมลพิษโรงงาน) มีไม่มากนัก (ในเบื้องต้นนี้จำนวนสิบๆ แห่ง ไม่ใช่หลักร้อยหรือหลักพัน)
ขอให้มีจุดเริ่มต้นเถอะ ผู้เขียนมีความเชื่อมั่นการพัฒนาเชิงสถาบัน (และพัฒนาการของ อปท.) อย่างค่อยเป็นค่อยไป เหมือนกับเส้น Learning Curve ช่วงแรกเคลื่อนช้า-แต่เมื่อถึงจุดหนึ่งจะดีดตัวขึ้นอย่างรวดเร็ว
ท้องถิ่น น่ารู้
